سازمان برنامه و بودجه، باید به‌مثابه مغز متفکر نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور عمل کند، اینکه اینطور است یا نه، خارج از حوصله این بحث است، اما رئیس این سازمان روز چهارشنبه در حاشیه جلسه هیئت دولت از ادغام سازمان‌های موازی سخن گفته است. این تصمیم، در نگاه اول گامی به سوی چابک‌سازی دولت به نظر می‌رسد، اما فرامتن آن پرسش‌های اساسی پیش روی ما قرار می‌دهد، اینکه آیا این ادغام در چارچوب وظایف قانونی سازمان برنامه و بودجه است؟ آیا ادغام تنها راه‌حل برای رفع موازی‌کاری‌هاست یا حذف برخی نهاد‌ها گزینه بهتری است؟ و مهم‌تر از همه، آیا قرار است شاهد تکرار تجربه‌های ناکامی مانند شکل‌گیری وزارتخانه‌های عریض و طویل باشیم که نه‌تنها به چابکی دولت کمک نکردند، بلکه آسیب‌هایی به حوزه‌های تخصصی وارد کردند؟
برای پاسخ به این پرسش‌ها، ابتدا باید به وظایف سازمان برنامه و بودجه نگاهی بیندازیم. این سازمان به‌عنوان راهبر توسعه کشور، مسئول تدوین راهبرد‌های توسعه، تهیه بودجه سالانه، نظارت بر اجرای برنامه‌ها و حتی مدیریت نظام فنی و اجرایی کشور است. از منظر قانونی، این سازمان وظیفه دارد با رصد و ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها، پیشنهاد‌هایی برای بهبود نظام‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی ارائه کند، اما آیا این وظایف شامل تصمیم‌گیری برای ادغام سازمان‌ها می‌شود؟ به نظر می‌رسد شناسایی و اصلاح ساختار‌های موازی می‌تواند ذیل وظیفه «بهبود نظام‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی» و «ارزیابی عملکرد مدیریت» قرار گیرد. سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان نهادی که بر تخصیص منابع نظارت دارد، می‌تواند با شناسایی نهاد‌های موازی‌کار، پیشنهاد‌هایی برای بهینه‌سازی ساختار‌ها ارائه دهد، اما این اقدام، زمانی مشروعیت و کارایی خواهد داشت که مبتنی بر مطالعات دقیق، شفاف و با هدف واقعی کاهش هزینه‌ها و افزایش کارایی باشد. اگر این تصمیم صرفاً به عنوان یک ژست اصلاحی یا برای نمایش کوچک‌سازی دولت مطرح شده باشد، گرهی از مشکلات کشور باز نخواهد کرد، بلکه ممکن است به پیچیده‌تر شدن ساختار‌های اجرایی منجر شود.
«موازی‌کاری» حذف یا ادغام؟
یکی از پرسش‌های کلیدی این است که چرا سازمان‌های موازی باید ادغام شوند و نه حذف؟ موازی‌کاری در نظام اداری کشورمان، پدیده‌ای ریشه‌دار است که از نبود هماهنگی بین دستگاه‌ها، تعریف نادرست مأموریت‌ها و گاهی رقابت‌های سیاسی و اقتصادی بین نهاد‌ها نشئت می‌گیرد. وقتی دو یا چند سازمان وظایف مشابهی را انجام می‌دهند، منابع کشور- چه مالی و چه انسانی- به هدر می‌رود. در چنین شرایطی، منطقی‌ترین راه‌حل می‌تواند حذف سازمان‌های زائد و تمرکز وظایف در یک نهاد مشخص باشد، نه ادغامی که صرفاً ساختار‌ها را زیر یک چتر ظاهری جمع کند. تجربه‌های پیشین ادغام، مانند تشکیل وزارتخانه‌های «صنعت، معدن و تجارت»، «راه و شهرسازی» یا «تعاون، کار و رفاه اجتماعی»، نشان‌دهنده چالش‌های این رویکرد است. این وزارتخانه‌ها که با هدف کاهش هزینه‌ها و هماهنگی بیشتر شکل گرفتند، در عمل به غول‌های عریض و طویلی تبدیل شدند که کارایی را افزایش ندادندو بلکه به دلیل گستردگی وظایف، تمرکز و تخصص را در حوزه‌های مربوط کاهش دادند. برای مثال، ادغام وزارت صنایع و معادن با وزارت بازرگانی که دو حوزه کاملاً تخصصی با نیاز‌های متفاوت را دربرمی‌گرفت، باعث شد سیاستگذاری‌ها در هر دو بخش از عمق و دقت لازم برخوردار نباشد یا در مورد وزارت راه و شهرسازی، ادغام بخش‌های راه و ترابری با مسکن و شهرسازی که هرکدام نیاز به مدیریت تخصصی دارند، به ناکارآمدی‌هایی در هر دو حوزه منجر شد.
این تجربه‌ها نشان می‌دهد ادغام، اگر بدون مطالعه دقیق و توجه به تفاوت‌های ماهوی وظایف سازمان‌ها انجام شود، به چابک‌سازی منجر نمی‌شود و می‌تواند به کاهش بهره‌وری و سردرگمی در ساختار‌ها بینجامد، به همین دلیل اگر سازمان برنامه و بودجه قصد دارد سراغ ادغام برود، باید ابتدا معیار‌های روشنی برای شناسایی موازی‌کاری‌ها تعریف کند و سپس به‌جای ادغام‌های صوری، به سمت حذف نهاد‌های غیرضروری حرکت کند.
اگر قرار است ادغامی صورت گیرد، این فرایند باید ویژگی‌هایی داشته باشد که از تکرار تجربه‌های ناکام جلوگیری کند. نخست، شفافیت در فرایند تصمیم‌گیری ضروری است. سازمان برنامه و بودجه باید گزارش‌های خود را درباره نهاد‌های موازی و دلایل ادغام آنها منتشر کند تا امکان نقد و بررسی عمومی فراهم شود. دوم، ادغام باید مبتنی بر مطالعات دقیق و داده‌محور باشد. این مطالعات باید نشان دهند که کدام سازمان‌ها واقعاً موازی‌کار هستند، چه میزان منابع در این موازی‌کاری‌ها هدر می‌رود و ادغام چگونه می‌تواند به بهبود عملکرد منجر شود. سوم، ادغام باید با هدف افزایش تخصص و تمرکز و نه صرفاً کاهش تعداد وزارتخانه‌ها یا سازمان‌ها انجام شود، به‌عنوان مثال، اگر دو سازمان در حوزه آمار و اطلاعات فعالیت می‌کنند، باید بررسی شود که آیا ادغام آنها به بهبود کیفیت داده‌ها و کاهش هزینه‌ها منجر می‌شود یا خیر. چهارم، توجه به نیروی انسانی و فرهنگ سازمانی نیز حیاتی است. ادغام‌های گذشته نشان داده‌اند بدون توجه به تفاوت‌های فرهنگی و ساختاری بین سازمان‌ها، ادغام می‌تواند به مقاومت کارکنان، کاهش انگیزه و حتی افت کیفیت خدمات منجر شود.
اظهارات رئیس سازمان برنامه و بودجه مبنی بر پیگیری جدی رئیس‌جمهور برای کوچک‌سازی دولت، نویدبخش است، اما این هدف نیازمند بازنگری اساسی در رویکرد‌های گذشته است. کوچک‌سازی دولت صرفاً به معنای کاهش تعداد وزارتخانه‌ها یا سازمان‌ها نیست. این فرایند باید با هدف افزایش کارایی، کاهش دیوان‌سالاری و تخصیص بهینه منابع انجام شود. به جای ادغام‌های شتاب‌زده، دولت می‌تواند با شناسایی وظایف غیرضروری و واگذاری آنها به بخش خصوصی یا نهاد‌های غیردولتی، بار مالی و اجرایی خود را کاهش دهد. علاوه بر این، استفاده از فناوری‌های نوین و دیجیتالی‌سازی فرایند‌ها می‌تواند به کاهش موازی‌کاری‌ها کمک کند. برای مثال، نظام آماری کشور که یکی از وظایف سازمان برنامه و بودجه است، می‌تواند با ایجاد یک پایگاه داده یکپارچه، نیاز به فعالیت‌های موازی در دستگاه‌های مختلف را از بین ببرد. چنین رویکردی هزینه‌ها را کاهش و شفافیت و دسترسی به اطلاعات را نیز افزایش می‌دهد.
جان کلام آنکه تصمیم سازمان برنامه و بودجه برای ادغام سازمان‌های موازی، فرصتی برای اصلاح ساختار‌های ناکارآمد نظام اداری کشورمان است، اما این فرصت تنها در صورتی به نتیجه مطلوب خواهد رسید که با دقت، شفافیت و توجه به تجربه‌های گذشته اجرا شود. حذف نهاد‌های زائد، به جای ادغام‌های صوری، می‌تواند منابع کشور را آزاد کند و به دولت اجازه دهد تمرکز خود را بر اولویت‌های اصلی توسعه قرار دهد، در عین حال باید از تکرار تجربه‌هایی مانند وزارتخانه‌های عریض و طویل که به کاهش تخصص و کارایی منجر شدند، پرهیز کرد. سازمان برنامه و بودجه، به‌عنوان نهادی که وظیفه راهبری توسعه کشورمان را بر عهده دارد، باید با ارائه گزارش‌های دقیق و جلب مشارکت نخبگان و کارشناسان، این فرایند را به یک الگوی موفق برای بازسازی‌های ساختاری تبدیل کند. در غیر این صورت، این اقدام ممکن است به جای حل مشکلات، به یک نمایش سیاسی یا بوروکراتیک تبدیل شود که گرهی از کار کشور باز نمی‌کند و پیچیدگی‌های جدیدی به نظام اداری تحمیل می‌کند.
